食貨上五
役法 役出於民，州縣皆有常數。宋因前代之制，以衙前主官物，以里正、戶長、鄉書手課督賦稅，以耆長、弓手、壯丁逐捕盜賊，以承符、人力、手力、散從官給使令；縣曹司至押、錄，州曹司至孔目官，下至雜職、虞候、揀、掏等人，各以鄉戶等第定差。京百司補吏，須不礙役乃聽。
建隆中，詔文武官、內諸司、臺省、寺監、諸軍、諸使，不得佔州縣課役戶，州縣不得役道路居民爲遞夫。後又詔諸州職官不得私佔役戶供課。京西轉運使程能請定諸州戶爲九等，著於籍，上四等量輕重給役，餘五等免之，後有貧富，隨時升降。詔加裁定。淳化五年，始令諸縣以第一等戶爲里正，第二等戶爲戶長，勿冒名以給役。自餘衆役，多調廂軍。大中祥符五年，提點刑獄府界段惟幾發中牟縣夫二百修馬監倉。羣牧制置使代以廄卒，因下詔禁之。惟詔令有大興作而後調丁夫。然役有輕重勞佚之不齊，人有貧富強弱之不一，承平既久，奸僞滋生。命官、形勢佔田無限，皆得復役，衙前將吏得免里正、戶長；而應役之戶，困於繁數，僞爲券售田於形勢之家，假佃戶之名，以避徭役。乾興初，始立限田法，形勢敢挾他戶田者聽人告，子所挾田三之一。
時州縣既廣，徭役益衆，太常博士範諷知廣濟軍，因言："軍地方四十里，戶口不及一縣，而徭差與諸郡等，願復爲縣。"轉運司執不可，因詔裁捐役人。自是數下詔書，督州縣長吏與轉運使議蠲冗役，以寬民力。又令州縣錄丁產及所產役使，前期揭示，不實者民得自言。役之重者，自里正、鄉戶爲衙前，主典府庫或輦運官物，往往破產。景祐中，稍欲寬其法，乃命募人充役。初，官八品以下死者，子孫役同編戶；至是，詔特蠲之。民避役者，或竄名浮圖籍，號爲出家，趙州至千餘人，詔出家者須落髮爲僧，乃聽免役。禁諸縣非捕盜毋擅役壯丁。慶曆中，令京東西、河北、陝西、河東裁捐役人，即給使不足，益以廂兵。既而詔諸路轉運司條析州縣差徭賦斂之數，委二府大臣裁減，科役不均，以鄉村、坊郭戶均差。時范仲淹執政，謂天下縣多，故役蕃而民瘠，首廢河南諸縣，欲以次及他州。當時以爲非，未幾悉復。王逵爲荊湖轉運使，率民輸錢免役，得緡錢三十萬，進爲羨餘，蒙詔獎。繇是他路競爲掊克以市恩。皇祐中，詔州縣裏正、押司、錄事既代而令輸錢免役者，論如違制律。又禁役鄉戶爲長名衙前。
初，知幷州韓琦上疏曰："州縣生民之苦，無重於里正衙前。有孀母改嫁，親族分居；或棄田與人，以免上等；或非命求死，以就單丁。規圖百端，苟免溝壑之患。每鄉被差疏密，與貲力高下不均。假有一縣甲乙二鄉，甲鄉第一等戶十五戶，計貲爲錢三百萬，乙鄉第一等戶五戶，計貲爲錢五十萬；番休遞役，即甲鄉十五年一週，乙鄉五年一週。富者休息有餘，貧者敗亡相繼，豈朝廷爲民父母意乎？請罷里正衙前，命轉運司以州軍見役人數爲額，令、佐視五等簿，通一縣計之，籍皆在第一等，選貲最高者一戶爲鄉戶衙前，後差人放此。即甲縣戶少而役蕃，聽差乙縣戶多石役簡者。簿書未盡實，聽換取他戶。里正主督租賦，請以戶長代之，二年一易。"下其議京畿、河北、河東、陝西、京東西轉運司度利害，皆以爲便。而知制誥韓絳、蔡襄極論江南、福建里正衙前之弊，絳請行鄉戶五則之法，襄請以產錢多少定役重輕。至和中，命絳、襄與三司置司參定，繼遣尚書都官員外郎吳幾復趨江東，殿中丞蔡稟趨江西，與長吏、轉運使議可否。因請行五則法，凡差鄉戶衙前，視貲產多寡置籍，分爲五則，又第其役輕重放此。假有第一等重役十，當役十人，列第一等戶百；第二等重役五，當役五人，列第二等戶五十，以備十番役使。藏其籍通判治所，遇差人，長吏以下同按視之，轉運使、提點刑獄察其違慢。遂更著淮南、江南、兩浙、荊湖、福建之法，下三司頒焉。
自罷里正衙前，民稍休息。又詔諸路轉運司、開封府界訪衙前之役有重爲害者條奏之；能件悉便利、大去勞弊者議賞。置寬恤民力司，遣使四出。自是州縣力役多所裁損，凡二萬三千六百二十二人。
治平四年，詔曰："農，天下之大本也。間因水旱，頗致流離，殆州郡差役之法甚煩，其詔中外臣庶條陳利害以聞。"先是，三司使韓絳言："聞京東民有父子二丁將爲衙前役者，其父告其子曰’吾當求死，使汝曹免於凍餒’，遂自縊而死。又聞江南有嫁其祖母及與母析居以避役者，又有鬻田減其戶等者。田歸官戶不役之家，而役並於同等見存之戶。望博訪利害，集議裁定，使力役無偏重之寄。"役法更議始此。
熙寧元年，知諫院吳充言："今鄉役之中，衙前爲重。民間規避重役，土地不敢多耕，而避戶等；骨肉不敢義聚，而憚人丁。故近年上戶浸少，中下戶浸多，役使頻仍，生資不給，則轉爲工商，不得已而爲盜賊。宜早定鄉役利害，以時施行。"后帝閱內藏庫奏，有衙前越千里輸金七錢，庫吏邀乞，逾年不得還者。帝重傷之，乃詔制置條例司講立役法。二年，遣劉彝、謝卿材、侯叔獻、程顥、盧秉、王汝翼、曾伉、王廣廉八人行諸路，相度農田水利、稅賦科率、徭役利害。
條例司檢詳文字蘇轍言："役人之不可不用鄉戶，猶官吏之不可不用士人也。今遂欲兩稅之外別立一科，謂之庸錢，以備官僱，不問戶之高低，例使出錢，上戶則便，下戶實難。"轍以議不合罷。
條例司言："使民出錢僱役，即先王致民財以祿庶人在官者之意，願以條目遣官分行天下，博盡衆議。"於是條諭諸路曰："衙前既用重難分數，凡買撲酒稅坊場，舊以酬衙前者，從官自賣，以其錢同役錢隨分數給之。其廂鎮場務之類，舊酬獎衙前、不可令民買佔者，即用舊定分數爲投名衙前酬獎。如部水陸運及領倉驛、場務、公使庫之類，其舊煩擾且使陪備者，今當省使毋費。承符、散從官等舊若重役償欠者，今當改法除弊，庶使無困。凡有產業物力而舊無役者，今當出錢以助役。"久之，司農寺言："今立役條，所寬優者，皆村鄉樸蠢不能自達之窮氓；所裁取者，乃仕宦兼併能致人言之豪右。若經制一定，則衙司縣吏無以施誅求巧舞之奸，故新法之行尤所不便。欲先自一兩州爲始，候其成就，即令諸州軍仿視施行，若實便百姓，當特獎之。"詔可。
於是提點府界公事趙子幾奏上府界所在條目，下之司農，詔判寺鄧綰、曾布更議之。綰、布言："畿內鄉戶，計產業若家資之貧富，上下分爲五等。歲以夏秋隨等輸錢，鄉戶自四等、坊郭自六等以下勿輸。兩縣有產業者，上等各隨縣，中等並一縣輸。析居者隨所析而定、降其等。若官戶、女戶、寺觀、未成丁，減半輸。皆用其錢募三等以上稅戶代役，隨役重輕制祿。開封縣戶二萬二千六百有奇，歲輸錢萬二千九百緡。以萬二百爲祿，贏其二千七百，以備凶荒欠閣，他縣仿此。"然輸錢計等高下，而戶等著籍，昔緣巧避失實。乃詔責郡縣，坊郭三年，鄉村五年，農隙集衆，稽其物產，考其貧富，察其詐僞，爲之升降；若故爲高下者，以違制論。
募法：三人相任，衙前仍供物產爲抵；弓手試武藝，典吏試書計；以三年或二年乃更。爲法既具，揭示一月，民無異辭，著爲令。令下，募者執役，被差者得散去。開封一府罷衙前八百三十人，畿縣鄉役數千，遂頒其法於天下。
天下土俗不同，役重輕不一，民貧富不等，從所便爲法。凡當役人戶，以等第出錢，名免役錢。其坊郭等第戶及未成丁、單丁、女戶、寺觀、品官之家，舊無色役而出錢者，名助役錢。凡敷錢，先視州若縣應用僱直多少，隨戶等均取；僱直既已用足，又率其數增取二分，以備水旱欠閣，雖增毋得過二分，謂之免役寬剩錢。
三年，命集賢校理呂惠卿同判司農寺，已而林旦、曾布相繼典主其事。四年，罷許州衙前幹公使庫，以軍校主之，月給食錢三千。後行於諸路，人皆便之。
兩浙提點刑獄王庭光、提舉常平張靚率民助役錢至七十萬。薛向爲帝言，帝問王安石，安石曰："提舉官據數取之，朝廷以恩惠科減，於體爲順。"御史中丞楊繪亦言："靚等科配民輸錢，多者一戶至三百千，乞少裁損，以安民心。"五月，東明縣民數百詣開封府訴超升等第，不受，遂突入王安石私第，安石諭以相府不知；訴之御史臺，臺不受訴，諭令散去。楊繪又言："司農寺不用舊則，自據戶數創立助役錢等第，下縣令著之籍，如酸棗縣升戶等皆失實。"帝乃命提點司究所從升降，仍嚴升降之法，畿民不願輸錢免役，縣按所當供役歲月，如期役之，與免輸錢。先是，帝既知東明事，及聞繪言，兩降手敕問王安石曰："酸棗既有自下戶升入上戶，則四等有免輸役錢之名，而無其實。"安石力言嘗取諸縣新舊籍對覆升降，聞外間扇搖役法者，謂輸多必有贏餘，若羣訴必可免，彼既聚衆僥倖，苟受其訴，與免輸錢，當仍役之。帝乃盡用其言。
中書孫迪、張景溫體量不願出錢之民，欲困以重役，楊繪復論之。而監察御史劉摯謂："昨者團結保甲，民方驚擾，又作法使人均出緡錢，非時升降戶等，期會急迫，人情惶駭。"因陳新法十害，其要曰："上戶常少，中下戶常多，故舊法上戶之役類皆數而重，下戶之役率常簡而輕；今不問上下戶，概視物力以差出錢，故上戶以爲幸，而下戶苦之。歲有豐兇，而役人有定數，助錢歲不可闕，則是賦稅有時減閣，而助錢更無蠲損也。役人必用鄉戶，爲其有常產則自重，今既招僱，恐止得浮浪奸僞之人，則帑庾、場務、綱運不惟不能典幹，竊恐不勝其盜用而冒法者衆；至於弓手、耆、壯、承符、散從、手力、胥史之類，恐遇寇則有縱逸，因事輒爲搔擾也。司農新法，衙前不差鄉戶，其舊嘗願爲長名者，聽仍其舊，卻用官自召賣酒稅坊場幷州縣坊郭人戶助役錢數，酬其重難，惟此一法，有若可行；然坊郭十等戶，緩急科率，郡縣賴之，難更使之均出助錢。乞詔有司，若坊場錢可足衙前僱直，則詳究條目，徐行而觀之。"帝因安石進呈役錢文字，謂之曰："民供稅斂已重，坊郭及官戶等不須減，稅戶升等事更與少裁之。"安石曰："朝廷製法，當斷以義，豈須規規恤淺近之人議論耶？"
於是提點趙子幾怒知東明縣賈蕃不能禁遏縣民來訟，雜摭他事致蕃於理。又使子幾自鞫之。楊繪謂是希安石意指，而致縣令於罪也。即疏辨之曰："子幾若劾蕃五月十日前事，臣固無言；若所劾後乎此日，是以威脅令佐使民不得赴訴，得爲便乎？"又言："助役之利一，而難行有五。請先言其利：假如民田有一家而百頃者，亦有戶才三頃者，其等乃俱在第一，以百頃而較三頃，則已三十倍矣，而受役月日，均齊無異；況如官戶，則除耆長外皆應無役，今例使均出僱錢，則百頃所輸必三十倍於三頃者，而又永無決射之訟，此其利也。然難行之說亦有五：民惟種田，而責其輸錢，錢非田之所出，一也。近邊州軍，就募者非土著，奸細難防，二也。逐處田稅，多少不同，三也。耆長僱人，則盜賊難止，四也。衙前僱人，則失陷官物，五也。乞先議防此五害，然後著爲定製，仍先戒農寺無慾速就以祈恩賞，提舉司無得多取於民以自爲功，如此則誰復妄議。"
劉摯亦言："趙子幾以他事捃摭賈蕃爲過，且變更役法，意欲便民，民苟以爲有利害也，安可禁其所欲言！今因畿民有訴，而刻薄之人，反怒縣官不能禁遏。臣恐四遠人情，必疑朝廷欲鉗天下之口，而職在主民者，必皆視蕃爲戒，則天下休慼，陛下何由知之？子幾挾情之罪，伏請付吏部施行。"
於是同判司農寺曾布摭繪、摯所言而條奏辨詰之，其略曰：
畿內上等戶盡罷昔日衙前之役，故今所輸錢比舊受役時，其費十減四五；中等人戶舊充弓手、手力、承符、戶長之類，今使上等及坊郭、寺觀、單丁、官戶皆出錢以助之，故其費十減六七；下等人戶盡除前日冗役，而專充壯丁，且不輸一錢，故其費十減八九。大抵上戶所減之費少，下戶所減之費多。言者謂優上戶而虐下戶，得聚斂之謗，臣所未喻也。
提舉司以諸縣等第不實，故首立品量升降之法，開封府、司農寺方奏議時，蓋不知已嘗增減舊數。然舊敕每三年一造簿書，等第嘗有升降，則今品量增減亦未爲非；又況方曉諭民戶，苟有未便，皆與釐正，則凡所增減，實未嘗行。言者則以謂品量立等者，蓋欲多斂僱錢，升補上等以足配錢之數。至於祥符等縣，以上等人戶數多減充下等，乃獨掩而不言，此臣所未諭也。
凡州縣之役，無不可募人之理。今投名衙前半天下，未嘗不典主倉庫、場務、綱運；而承符、手力之類，舊法皆許僱人，行之久矣；惟耆長、壯丁，以今所措置最爲輕役，故但輪差鄉戶，不復募人。言者則以謂衙前僱人，則失陷官物；耆長僱人，則盜賊難止；又以謂近邊奸細之人應募，則焚燒倉庫，或守把城門，則恐潛通外境，此臣所未諭也。
免役或輸見錢，或納斛鬥，皆從民便，爲法至此，亦已周矣。言者則謂直使輸錢，則絲帛粟麥必賤；若用他物準直爲錢，則又退揀乞索，且爲民害。如此則當如何而可？此臣所未諭也。
昔之徭役皆百姓所爲，雖凶荒饑饉，未嘗罷役；今役錢必欲稍有餘羨，乃所以爲凶年蠲減之備，其餘又專以興田利、增吏祿。言者則以謂助錢非如稅賦有倚閣減放之期，臣不知昔之衙前、弓手、承符、手力之類，亦嘗倚閣減放否？此臣所未諭也。
兩浙一路，戶一百四十餘萬，所輸緡錢七十萬爾；而畿內戶十六萬，率緡錢亦十六萬。是兩浙所輸才半畿內，然畿內用以募役，所餘亦自無幾。言者則以謂吏緣法意，廣收大計，如兩浙欲以羨錢徼倖，司農欲以出剩爲功，此臣所未諭也。
賈蕃爲令，不受民訴，使趨京師喧譁，其意必有謂也。誠令用心無他，亦可謂不職矣。蕃之不職不法，其狀甚衆，皆趙子幾所不得不問；御史之言，欲舍蕃而治子幾，是不顧陛下之法、陛下之民，宜莫如蕃與御史也。
於是下其疏於繪、摯，使各言狀。
繪錄前後四奏以自辨。摯言："助役斂錢之法，有大臣及御史主之於內，有大臣親黨爲監司、提舉官而行之於諸路，其勢順易矣；然曠日彌年，終未有定論，爲不順乎民心而已。陛下以司農爲是耶，則事盡前奏，可以覆視；以臣言爲非耶，則貶黜而已。雖復使臣言之，亦不過所謂十害者，而風憲之官，豈當與有司較是非勝負耶？"詔繪知鄭州；摯落館閣校勘、監察御史裏行，監衡州鹽倉。
遣察訪使遍行諸路，促成役書，改助役爲免役，不願就募而強之者論如律。初，詔監司各定所部助役錢數，利路轉運使李瑜欲定四十萬，判官鮮于侁曰："利路民貧，二十萬足矣。"議不合，遂各爲奏。帝是侁議。侍御史鄧綰言利路役歲須緡錢九萬餘，而李瑜率取至三十三萬有奇，提點刑獄周約亦佔名無異辭。詔責瑜、約，而擢侁爲副使。
諸路役書既上之司農，乃頒募役法於天下，用免役錢祿內外胥吏，有祿而贓者，用倉法重其坐。初，京師賦吏祿，歲僅四千緡。至八年，計緡錢三十八萬有奇，京師吏舊有祿及外路吏祿又不在是焉。時知長葛縣樂京稱助役之法不可久行，常平司詢其故，不答，遂罷。京西使者召知湖陽縣劉蒙會議，蒙不肯議，退而條上利害，即投劾去。而權江西提刑提舉金君卿首募受代官部錢帛綱趨京，不差鄉戶衙前，而費減十五六。賜詔獎諭，仍落權爲真。
免役剩錢，詔州縣用常平法給散休息，添給吏人餐錢，仍立爲法。京東免役錢以秋料起催，若僱直多少、役使重輕有未究者，命監司詳具來上，仍須熙寧七年乃行。永興、秦鳳比之他路，民貧役重，詔提舉司並省冗役，次第蠲減，當留二分寬剩，以爲水旱閣放之備。
七年，詔："役錢千別納頭子五錢，凡修官舍，作什器，伕力輦運之類，皆許取以供費；不給，以情輕贖銅錢足之。諸路公人如弓箭手法，給田募人爲之。凡逃、絕、監牧之田籍於轉運司者，不許射買請佃。提刑司以其田給應募者，而核其所直，準一年僱役爲錢幾何，而歸其直於轉運司。"衢州西安縣用緡錢十二萬買田，始足募一縣之役。司農寺言，不獨兩浙如此，他路宜亦如之。費多難贍，乃欲改法。遂詔自今用寬剩錢買募役田，須先參會餘錢可以枝梧災傷，方許給買。若田價翔貴之地，則已之。
時免役出錢或未均，參知政事呂惠卿及其弟曲陽縣尉和卿皆請行手實法。其法：官爲定立田產中價，使民各以田畝多少高下，隨價自佔；仍並屋宅分有無蕃息立等，凡居錢五當蕃息之錢一。非用買田穀而輒隱落者許告，有實，以三分之一充賞。將造簿，預具式示民，令依式爲狀，縣受而籍之。以其價列定高下，分爲五等。既該見一縣之民物產錢數，乃參會通縣役錢本額而定所當輸，明書其數，示衆兩月，使悉知之。詔從其請。
司農寺乞廢戶長、坊正，令州縣坊郭擇相鄰戶三二十家，排比成甲，迭爲甲頭，督輸稅賦苗役，一稅一替。其後，諸路皆言甲頭催稅未便，遂詔耆戶長、壯丁仍舊募充，其保正、甲頭、承帖法並罷。
王安石言給田募役，有害十餘。八年，罷給田募役法，已就募人如舊，闕者弗補。官戶輸役錢免其半，所免雖多，各無過二十千。兩縣以上有物產者通計之，兩州兩縣以上有物產者隨所輸錢，等第不及者從一多處並之。
初，手實法行，言者多論其長告訐，增煩擾。至是，惠卿罷政，御史中丞鄧綰言其法不便，罷之，委司農寺再詳定以聞。
九年，以荊湖兩路敷役錢太重，較一歲入出，寬剩錢數多，詔權減二年。尋詔自今寬剩役錢及買撲坊場錢，更不以給役人，歲具羨數上之司農，餘物凡籍之常平司者，常留一半。侍御史周尹言："募役錢數外留寬剩一分，聞州縣希提舉司風旨，廣敷民錢，省役額，損僱直，而民間輸數一切如舊，寬剩數多。募直輕而倉法重，役人多不願就募。天下皆謂朝廷設法聚斂，不無疑怨。乞募耆長、戶長及役人不可過減者悉復舊額，約募錢足用，其寬剩止留二分。"
是歲，諸路上司農寺歲收免役錢一千四十一萬四千五百五十三貫、石、匹、兩：金銀錢斛匹帛一千四十一萬四千三百五十二貫、石、匹、兩，絲綿二百一兩；支金銀錢斛六百四十八萬七千六百八十八兩、貫、石、匹；應在銀錢斛匹帛二百六十九萬三千二十貫、匹、石、兩，見在八十七萬九千二百六十七貫、石、匹、兩。
十年，知彭州呂陶奏："朝廷欲寬力役，立法召募，初無過斂民財之意，有司奉行過當，增添科出，謂之寬剩。自熙寧六年施行役法，至今四年，臣本州四縣，已有寬剩錢四萬八千七百餘貫，今歲又須科納一萬餘貫。以成都一路計之，無慮五六十萬，推之天下，見今約有六七百萬貫寬剩在官。歲歲如此，泉幣絕乏，貨法不通，商旅農夫，最受其弊。臣恐朝廷不知免役錢外有此寬剩數目，乞契勘見今約支幾歲不至闕乏，霈發德音，特免數年；或逐年限定，不得過十分之一。所貴民不重困。"不報。
王安石去位，吳充爲相，沈括獻議莫若稍變役法，雜以差徭爲便。御史知雜蔡確言括反覆，貶括知宣州。
役錢立額，浙東多以田稅錢數爲則，浙西多用物力。至是，詔令通物力、稅錢互紐爲數，從便輸納。淮東路估定物產，如其實直，以均敷取。初，許兩浙坊郭戶家產不及二百千，鄉村戶不及五十千，毋輸役錢，已而鄉戶不及五十千亦不免輸。元豐二年，提舉司言坊郭戶免輸法太優，乃詔如鄉戶法裁定所敷錢數。提舉廣西常平劉誼言："廣西一路戶口二十萬，而民出役錢至十九萬緡，先用稅錢敷出；稅數不足，又敷之田米；田米不足，復算於身丁。夫廣西之民，身之有丁，既稅以錢，又算以米，是一身而輸二稅，殆前世弊法。今既未能蠲除，而又益以役錢，甚可憫也。至於廣東西監司、提舉司吏一月之給，上同令錄，下倍攝官，乞裁損其數，則兩路身丁田米亦可少寬。"遂詔吏輩月給錢遞減二千，歲遂減役錢一千二百餘緡。三年，司農寺丞吳雍言："議定淮、浙役書，減冗佔千三百餘人，裁省緡錢近二十九萬，會定歲用，寬剩錢一百四萬餘緡，諸路役書多若此類。乞先自近京三兩路修定，下之諸路。"從之。
七年，天下免役緡錢歲計一千八百七十二萬九千三百，場務錢五百五萬九千，谷帛石匹九十七萬六千六百五十七，役錢較熙寧所入多三之一。
帝之力主免役也，知民間通苦差役，而衙役之任重行遠者尤甚，特創免役。雖均敷僱直，不能不取之民；然民得一意田畝，實解前日困弊。故羣議雜起，意不爲變。顧其間採王安石策，不正用僱直爲額，而展敷二分以備吏祿、水旱之用。羣臣每以爲言，屢疑屢詰，而安石持之益堅。此其爲法既不究終防弊，而聚斂小人又乘此增取，帝雖數詔禁戒，而不能盡止。至是，僱役不加多，而歲入比前增廣，則安石不能將順德意，其流弊已見矣。
哲宗立，宣仁後垂簾同聽政，門下侍郎司馬光言：
"按因差役破產者，惟鄉戶衙前。蓋山野愚戇之人，不能幹事，或因水火損敗官物，或爲上下侵欺乞取，是致欠拆，備償不足，有破產者。至於長名衙前，在公精熟，每經重難，別得優輕場務酬獎，往往致富，何破產之有？又曰曏者役人皆上等戶爲之，其下等、單丁、女戶及品官、僧道，本來無役，今使之一概輸錢，則是賦斂愈重。自行免役法以來，富室差得自寬，貧者困窮日甚，監司、守令之不仁者，於僱役人之外多取羨餘，或一縣至數萬貫，以冀恩賞。又青苗、免役，賦斂多責見錢。錢非私家所鑄，要須貿易，豐歲追限，尚失半價，若值凶年，無谷可糶，賣田不售，遂致殺牛賣肉，伐桑鬻薪，來年生計，不暇復顧，此農民所以重困也。
臣愚以爲宜悉罷免役錢，諸色役人，並如舊制定差，見僱役人皆罷遣之。衙前先募人投充長名，召募不足，然後差鄉村人戶，每經歷重難差遣，依舊以優輕場務充酬獎。所有見在役錢，撥充州縣常平本錢，以戶口爲率，存三年之蓄，有餘則歸轉運司。凡免役之法，縱富強應役之人，徵貧弱不役之戶，利於富不利於貧。及今耳目相接，猶可復舊名，若更年深，富者安之，民不可復差役矣。"
於是始詔修定役書，凡役錢，惟元定額及額外寬剩二分已下許著爲準，餘併除之。若寬剩元不及二分者，自如舊則。尋詔耆戶長、壯丁皆仍舊募人供役，保正、甲頭、承帖人並罷。
元祐元年，侍御史劉摯言："率戶賦錢，有從來不預差役而概被斂取者，有一戶而輸數百以至千緡者。昔惟衙前一役，有至破產者爾。今天下坊場，官收而官賣之，歲計緡錢無慮數百萬，自可足衙前僱募支酬之直，則役之重者已無所事於農民矣。外惟散從、承符、弓手、手力、耆戶長、壯丁之類，無大勞費，宜並用祖宗差法，自第一等而下通任之。"監察御史王巖叟請於衙前大役立本等相助法，以盡變通之利。借如一邑之中當應大役者百家，而歲取十人，則九十家出力爲助，明年易十戶，復如之，則大役無偏重之弊；其於百色無名之差佔，一切非理之資陪，悉用熙寧新法禁之，雖不助猶可爲也。
殿中侍御史劉次莊言："近制許僱耆戶長鬚三等已上戶。不知三等已上戶不願受僱，既無願者，則郡縣必陽循僱名，陰用差法，不若立法明差之爲便。"戶部言："詔凡耆戶長、壯丁並募人供役，竊慮戶長僱錢數少，無應募者。兼四等以下戶舊不敷役錢，惟輸差壯丁，今悉僱募，用錢額廣，提舉司必從人戶增敷。蓋舊法役不盡僱，亦有輪差輪募之處，欲且如本法。"
中書舍人蘇軾言："先帝初行役法，取寬剩錢不得過二分，以備災傷。有司奉行過當，行之幾十六七年，積而不用，至三千餘萬貫石。熙寧中，行給田募役法，大略如邊郡弓箭手。臣知密州，先募弓手，民甚便之，曾未半年，此法復罷。"因列其五利。王巖叟言："蘇軾乞買田募役，其五利難信，而有十弊。"大指謂："官市民田，慮不當價；民受田就募，既非永業，則鹵莽其耕，又將轉而他之。"而其六弊特詳，曰："弓箭手雖名應募，實與家居農民無異，雖或番上及緩急不免點集，實不廢田業，非如州縣色役長在官寺，則弓箭手之擾可知矣。然猶聞闕額常難補招，已就招者又時時竄去，引以爲比，不切事情。"其七弊曰："戶及三等以上，皆能自足，必不肯佃田供役。今立法須二等以上方得供弓手，三等以上方得供散從官以下色役，乃是用給田募役之名，行揭簿定差之實。既雲百姓樂於應募，何以戶降四等必須上二等戶保任？任之而逃，則勒保者就供田役，此豈得雲樂應也耶？"上官均亦陳五不可行，軾議遂格。
司馬光復奏：
"今免役之法，其害有五：上戶舊充役，固有陪備，而得番休，今出錢比舊費特多，年年無休息。下戶元不充役，今例使出錢。舊日所差皆土著良民，今皆浮浪之人應募，無顧藉，受賕，侵陷官物。又農民出錢難於出力，若遇凶年，則賣莊田、牛具、桑柘，以錢納官。提舉常平倉司惟務多斂役錢，廣積寬剩。此五害也。
今莫若直降敕命，盡罷天下免役錢，其諸色役人，並依熙寧元年以前舊法人數，委本縣令佐揭簿定差。其人不願身自供役，許擇可任者僱代，有逋逃失陷，僱者任之。惟衙前一役，最號重難，固有因而破產者，爲此始作助役法。自後色色優假，禁止陪備，別募命官將校部押遠綱，遂不聞更有破產之人；若今衙前仍行差法，陪備既少，當不至破家。若猶矜其力難獨任，即乞如舊法，於官戶、寺觀、單丁、女戶有屋產月收僦直可及十五千、莊田中熟所收及百石以上者，並隨貧富以差出助役錢，自餘物產，約此爲準。每州樁收，候有重難役使，即以支給。
尚慮役人利害，四方不能齊同。乞許監司、守令審其可否，可則亟行，如未究盡，縣許五日具措畫上之州，州一月上轉運司，轉運司季以聞。朝廷委執政審定，隨一路一州各爲之敕，務要曲盡。然免役行之近二十年，富戶習於優利，一旦變更，不能不懷異同。又差役復行，州縣不能不有小擾，提舉官專以多斂役錢爲功，必競言免役錢不可罷。當此之際，願弗以人言輕壞良法。"
知樞密院章惇取光所奏疏略未盡者駁奏之。尚書左丞呂公著言惇專欲求勝，不顧命令大體，望選差近臣詳定。右正言王覿奏："光議初上，惇嘗同奏，待既施行，方列光短，其實小人，不當置腹心地。"於是詔以資政殿大學士韓維、給事中範純仁等專切詳定以聞。
王覿又言："近制改募爲差，用舊法人數爲則，而熙寧元年以後，募數屢經裁減，則舊數不可複用，請悉準見額定差。"先是，差法既復，知開封府蔡京如敕五日內盡用開封、祥符兩縣舊役人數，差一千餘人以足舊額。右司諫蘇轍言："開封府亟用舊額盡差，如罈子之類，近例率用剩員，今悉改差民戶，故爲煩擾以搖成法，乞正其罪。"
司馬光之始議差役，中書舍人範百祿言於光曰："熙寧免役法行，百祿爲鹹平縣，開封罷遣衙前數百人，民皆欣幸。其後有司求羨餘，務刻剝，乃以法爲病。今第減助免錢額以寬民力可也。"光雖不從，及議州縣吏因差役受賕從重法加等配流，百祿押刑房，固執不可曰："鄉民因徭爲吏，今日執事而受賕，明日罷役，復以財遺人，若盡以重法繩之，將見黥面赭衣充塞道路矣。"光曰："微公言，幾爲民害。"遂已之。
蘇轍又言：
"差役復行，應議者有五：其一曰舊差鄉戶爲衙前，破敗人家，甚如兵火。自新法行，天下不復知有衙前之患；然而天下反以爲苦者，農家歲出役錢爲難，及許人添剗見賣坊場，遂有輸納京給者爾。向使止用官賣坊場課入以僱衙前，自可足辦，而他色役人止如舊法，則爲利較然矣。初疑衙前多是浮浪投僱，不如鄉差稅戶可託。然行之十餘年，投僱者亦無大敗闕，不足以易鄉差衙前之害。今略計天下坊場錢，一歲可得四百二十餘萬貫，若立定中價，不許添剗，三分減一，尚有二百八十餘萬貫。而衙前支費及召募非泛綱運，一歲共不過一百五十餘萬緡，則是坊場之直，自可了辨衙前百費，何用更差鄉戶？今制盡復差役，知衙前若無陪備，故以鄉戶爲之；至於坊場，元無明降處分，不知官自出賣耶，抑仍用以酬獎衙前也？若仍用以酬獎，即召募部綱以何錢應用？若不與之錢，即舊名重難，鄉戶衙前仍前自備，爲害不小。
其二，坊郭人戶舊苦科配，新法令與鄉戶並出役錢，而免科配，其法甚便。但敷錢大重，未爲經久之法。乞取坊郭、官戶、寺觀、單丁、女戶，酌今役錢減定中數，與坊場錢用以支僱衙前及召募非泛綱運外，卻令樁備募僱諸色役人之用。
其三，乞用見今在役人數定差，熙寧未減定前，其數實冗，不可遵用。
其四，熙寧以前，散從、弓手、手力諸役人常苦迎送，自新法以來，官吏皆請僱錢，役人既便，官亦不至闕事，乞仍用僱法。
其五，州縣胥吏並量支僱錢募充，仍罷重法，亦許以坊場、坊郭錢爲用；不足用，方差鄉戶，鄉戶所出僱錢，不得過官僱本數。"
詔送看詳役法所詳定，擇其要者先奏以行。
於是役人悉用見數爲額，惟衙前用坊場、河渡錢僱募，不足，方許揭簿定差。其餘役人，惟該募者得募，餘悉定差。遂罷官戶、寺觀、單丁、女戶出助役法，其今夏役錢即免輸。尋以衙前不皆有僱直，遂改僱募爲招募。凡熙、豐嘗立法禁以衙前及役人非理役使及令陪備圓融之類，悉申行之，耆壯依保正長法。坊場河渡錢、量添酒錢之類，名色不一，惟於法許用者支用外，並樁備招募衙前、支酬重難及應緣役事之用。如一州錢不供用，許移別州錢用之，一路不足，許從戶部通他路移用；其或有餘，毋得妄用，其或不足，毋得減募增置。衙前最爲重役，若已招募足額，上一等戶有虛閒不差者，令供次等色役。鄉差役人，在職官如敢抑令別僱承符、散從承代其役者，轉運司劾奏重責。時提舉常平司已罷置，凡役事改隸提刑司。
殿中侍御史呂陶言："天下版籍不齊，或以稅錢貫百，或以田地頃畝，或以家之積財，或以田之受種。雖皆別爲五等，然有稅賦錢一貫、佔田一頃、積財千緡、受種十石而入之一等。一等之上，無等可加，遂至稅緡、田頃、積財、受種十倍於此，亦不過同在一等。憑此差役，必不均平。雖無今日納錢之勞，反有昔時偏頗陪費之害。莫若裁量新舊，著爲條約：如稅錢一貫爲第一等，合於本等中差一役，稅錢兩倍於一役者並差二役，又倍即差三役；雖稅錢更多，不過三役，並聽僱人。或本縣戶多役少，則上戶之役不須並差，但可次敘休役年月遠近而均其勞逸。假令甲充役後可閒五年，乙稅錢兩倍於甲，可閒三年，丙又倍於乙，可閒一年。以其田土頃畝之類爲等並其餘同等多少不侔者，並仿此。又成、梓兩路差役，舊專以戶稅爲差等，熙寧初，別定坊郭戶營運錢以助免役。乃在稅產之外，州縣抑認成額，至今不減，至有停閒居業移避鄉村，猶不得免。今方議法，坊郭等第固不可偏廢，然須參究虛實，別行排定，以寬民力。"並送詳定所。
蘇轍又言："僱募衙前改爲招募，既非明以錢僱，必無肯就招者，勢須差撥，不知歲收坊場、河渡緡錢四百二十餘萬，欲於何地用之？熙寧以前，諸路衙前多僱長名當役，如西川全是長名，淮南、兩浙長名太半以上，餘路亦不減半。今坊場官既自賣，必無願充長名，則衙前並是鄉戶。雖號招募，而上戶利於免役，方肯佔名，與差無異。上戶既免衙前重役，則凡役皆當均及以次人戶，如此則下戶充役，多如熙寧前矣。"
《宋史》 元·脫脫等
《宋史》•卷一百七十七·志第一百三十·食貨上五等
減免賦稅規定實施後，百姓普遍感到欣喜。然而，官府爲獲取額外收入，常常苛刻盤剝，使新法弊端顯現。如今，只需適當削減輔助減免稅額以減輕百姓負擔即可。司馬光雖未採納此議，但後來在討論州縣官吏利用差役之便受賄的問題時，範百祿堅決反對，認爲若對這些官員一律重罰，將會導致大量百姓被黥面、服刑，堵塞道路。司馬光感慨道：“若不是你的話，幾乎要危害民衆。”因此作罷。
蘇轍又提出，恢復差役制度，應考慮以下五點：其一，舊時鄉民因充當衙前而破敗家產，情況如同兵災火禍。自從新法實施以來，百姓不再遭受衙前之患，然而他們又因需繳納差役費用而苦不堪言，且允許隨意出售坊場收入，從而出現了繳納京餉以抵銷差役的現象。倘若僅由官府出售坊場收入來僱傭衙前，即可滿足所需費用，其他各類差役仍保持舊制，其利弊顯然。起初懷疑衙前多是無業遊民投靠僱傭，不如由鄉里稅戶承擔更妥當。但實行十多年後，這些僱傭人員並未出現嚴重問題，不足以取代鄉差衙前制度所帶來的危害。現估算全國坊場年收入可達四百二十多萬貫，若確定中價，禁止隨意增加，可減去三分之一，仍餘二百八十餘萬貫。而衙前的開支及招募成本合計不過一百五十餘萬貫，坊場收入完全足以支付衙前各項費用，何需繼續差派鄉民？如今制度全面恢復差役，之所以仍需以鄉民承擔衙前，是因爲缺乏足夠的僱傭經費；至於坊場，原無明文規定，不知是官府自行出售，還是仍用於支付衙前的報酬？若仍用於支付衙前報酬，則招募部綱需用什麼款項？若不提供，即意味着原本繁重的差役重新恢復，使鄉民衙前再次自行承擔，危害極大。
其二，坊廓居民原本苦於各項附加負擔，新法規定與鄉民共同承擔差役費用，且免除附加負擔，此法頗爲便利。但費用過重，難以持久。建議對坊廓、官戶、寺廟、單丁、女戶等羣體，酌情調整現有差役費用，用以支付衙前及非普通運輸任務的僱傭費用，其他差役則可保留舊制。
其三，應以現存實際差役人數爲準，熙寧年間之前差役人數冗餘，不可再沿用舊額。
其四，熙寧以前，散從、弓手、手力等差役人員長期遭受迎送之苦，自從新法實行以來，官吏皆以僱傭費用支付，差役人員因此便利，官府亦能避免缺員，建議恢復僱傭制度。
其五，州縣胥吏可按需支用僱傭費用，招人擔任差役，仍可取消重罰之法，允許以坊場、坊廓收入作爲資金來源；若資金不足，則才差派鄉民，鄉民所繳納的僱傭費用，不得超過官方僱傭標準。
朝廷將上述意見送交詳定機構審閱，擇其要點先行施行。
最終的差役制度規定，以現有人數爲差役額度，僅對衙前採用坊場、河渡收入進行僱傭，若不足再允許通過戶籍登記定差。其他差役人員，只有屬於原定僱傭範圍的可以繼續僱傭，其餘一律實行定額差役。同時廢除官戶、寺廟、單丁、女戶出力助役的制度，目前所有夏役稅免除繳納。鑑於衙前並未全部擁有僱傭費用，遂將僱傭制改爲招募制。凡熙寧至豐治年間曾頒佈的禁止對衙前及差役人員進行不合理役使、要求合理負擔等法規，全部重新頒佈執行。對年長強壯者實行與保正、保長相同規定。坊場、河渡收入及部分酒稅等雜項費用，名稱繁多，僅允許使用法規中明確許可的項目，其他一律納入招募衙前、承擔重大困難任務及其他差役費用儲備。若某州的費用不足，可調用其他州的款項，若一路不足，可向戶部協調調配其他州的費用。若多餘，則不得隨意使用，若不足，則不得減少招募、增設差役。衙前爲最繁重的差役，若已招募足額，上等戶若無差事，應讓其承擔次等差役。鄉里差役人員，若在職官員強迫其以其他方式僱傭承符、散從來代替其差事，由轉運司彈劾並重責處理。當時提舉常平司已被撤銷，所有差役事務改由提刑司管轄。
殿中侍御史呂陶指出：天下戶籍登記標準不一，有的以稅錢貫數爲單位，有的以田地面積（頃畝）計算，有的以家庭積累財富（千緡）爲據，有的以土地種植量（十石）定等，雖然都劃分成五個等級，但存在一等標準爲稅錢一貫，而另一戶稅錢兩倍（兩貫）、三倍（三貫）甚至更多，仍歸入同一等級，導致等級模糊，差役分配明顯不均。雖然今日無需繳納差役費用，卻仍存在過去不均的附加負擔之害。建議整合新舊制度，明確法令：比如規定稅錢一貫爲第一等，若稅錢爲一役的兩倍，則分配兩役，三倍即爲三役，即便稅錢更多，也不超過三役，允許僱人。若某一縣戶數多，役員少，那麼上等戶不必均攤差役，可按服役年限遠近依次輪休，合理分配勞逸。例如，甲戶服役後可休五年，乙戶稅錢是甲戶兩倍，可休三年，丙戶爲乙戶兩倍，可休一年，以此類推。對於田畝、家庭財產等條件相近的住戶，也均按照此類方式處理。成都、梓州兩路的差役，過去專門以戶稅爲差等標準，熙寧初年，另設立坊廓戶運作收入以補助免役。然而，此後州縣強行認定固定數額，至今未減，甚至有停止勞作、遷居鄉村卻仍無法免除差役。如今擬訂新法，坊廓戶等級絕不可偏廢，但須深入調查實際情況，另行重新編排，以減輕民衆負擔。此建議一併提交詳定機構。
蘇轍再次指出：將招募衙前改爲招募，實際上並非用錢僱傭，必然無人願意應召，只能由官府勉強指派。不知每年坊場及河渡收入達四百二十多萬貫，該款項應從何處支出？熙寧以前，各地衙前多由長名戶承當役事，如西川地區幾乎全由長名戶擔任，淮南、兩浙地區超過一半，其他地區亦有相當比例。如今坊場收入由官府自主出售，自然無人願意擔任長名，那麼衙前全部變爲鄉民。雖然名義上稱爲招募，實際上與強行差派無異。上等戶因免除了衙前的重役，自然願意佔名而享受優待，與差役制度無異。上等戶既然免除重役，所有差役也應公平地輪到次等戶承擔，如此則下等戶承擔的差役將多於熙寧之前。
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納蘭青雲
